划分，桓容并不插手；
西城划归为主要的商业区，遍设大小市，近来还多出两座酒肆，招牌是三名善舞的西域胡姬，算是城内一景；
南城为州治所和刺使府所在，并设有三座大营，出入最为严格；
北城主要为百姓聚居，偶尔有商铺夹杂期间，多是些零散杂物和菜蔬，方便百姓日常所需，无需为一把青菜就跑去西城。
因盱眙商贸繁荣，往来的商队日渐增多，寻找生计的机会也越来越多，附近的村民陆续涌来。
城内实在住不开，便有人出主意，由县衙出面，仿效建康的布局，在城外建设“里”，以供村人暂时落脚。
目前已有北城外的马头里和常山里，西城外的石鳌里，以及正在建设的茅山里。
日子久了，暂时落脚便成了常住，许多人在城内寻得生计，干脆把家人接来，就此在里中定居。
因定居者越来越多，治安一度成为问题。
里中合议，推举长者和贤德之人入州治所备案，重新录籍，方便人员管理。
留下的村庄并未荒废，有临州赶来的流民借此住宿甚至定居，自然不缺少人气。
因要建造的屋舍太多，加上世道不太平，里外还要搭建高墙，架设篱门，所需的劳力自然就多。这便是秦璟路过村庄时，村中只剩老幼妇孺的主要原因之一。
同时，临近年尾，由州治所下令，盱眙县衙各处张贴告示，广告明年春耕诸事。并派里吏往各处走访，宣告刺使德政。
“自明岁起，无论家中丁口，凡开垦荒田两亩，官衙发下粮种，免三年粮税。”
“开垦荒田五亩以上者，粮种耕具俱发。春耕期间，可以半匹粗布并一斛粟米租耕牛整月。”
“开荒十亩以上者，除以上便利，明岁可凭地约至州治所市牛犊，价为粗布两匹并粟米两斛。”
政策一经宣扬，震惊的不只是百姓，更有邻州的治所和豪强。
不提豫州，远在江州的桓冲得知消息，特地派人前来询问，消息是否确实。如果是真的，桓容哪来这么多的耕牛。并亲笔写成书信，字里行间暗示，看在北伐相助的份上，能不能匀给叔父几头？
不管桓冲有此表现。
对农人来说，耕牛是极其珍贵的财产。桓冲身家的确丰厚，半点不亚于桓容。但即使有钱，也不可能转眼买来几百头耕牛。
所以，幽州如此大手笔，不得不让众人惊讶，同时又有些眼红。
对于此事，桓容并未多做解释，只是答应给桓冲一批耕牛，按照建康市价，既没打折也没加钱。
桓冲很是感激，送钱的速度极快。同时又不死心，继续向桓容打探原因。可惜后者始终三缄其口，明白表示，想要耕牛就最好别问原因。
事实上，桓容压根没法解释。
难道和桓冲说，桓祎在海里撒欢，胆子越来越大，行船的距离越来越远，竟然找到了往来朝鲜半岛的商道？还是说石劭发现商机，用低得不能再低的价钱，和慕容垂做起了生意？
没有永远的敌人，只有永远的利益。
慕容冲惦记着桓容的脑袋，对盐渎商队本能抵触。
慕容垂则想进一步在高句丽稳固政权，对这笔生意很是心动。
今非昔比，慕容垂不再是单纯的将领，而是一国之主。想要将攻占的领土攥紧，大力收拢军心民心，仅靠段氏和抢来的财产并不够。
于是乎，遇上石劭递来的橄榄枝，慕容垂力排众议，不惜和慕容德拍桌子，坚决要做这笔生意。